Μεταφορά συντελεστή δόμησης και… διοικητική αδράνεια: Η θέση της νομολογίας για τους αναξιοποίητους τίτλους

Το εργαλείο της μεταφοράς συντελεστή δόμησης, αν και θεωρητικά θεσπίστηκε ως ένας φιλόδοξος θεσμός κοινωνικής και πολεοδομικής εξισορρόπησης, στην πράξη παραμένει ανεφάρμοστο λόγω νομοθετικών αστοχιών, αντισυνταγματικών προβλέψεων και αδράνειας της διοίκησης. Η πρόσφατη απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών το επιβεβαιώνει , αναδεικνοντας τα ζητήματα αστικής ευθύνης του Δημοσίου.

Η πρόσφατη απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών (υπ’ αρ. 1137/2025) αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα της αποτυχίας εφαρμογής του θεσμού της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης στην Ελλάδα, ως συνέπεια της μακροχρόνιας αδράνειας της Διοίκησης. Σύμφωνα με το δικαστήριο, η μη έκδοση των αναγκαίων κανονιστικών πράξεων – επί σειρά ετών – συνιστά παραβίαση της δέσμιας αρμοδιότητας της Διοίκησης, η οποία είχε ως αποτέλεσμα την στέρηση των περιουσιακών δικαιωμάτων των εναγόντων, κατά παράβαση των άρθρων 17 και 24 παρ. 6 του Συντάγματος.

Νομική προστασία «στον πάγο» επί σειρά ετών

Οι ενάγοντες, πέντε ιδιώτες κάτοικοι Θεσσαλονίκης, ήταν κάτοχοι ονομαστικών τίτλων Μ.Σ.Δ., οι οποίοι είχαν εκδοθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 3044/2002 και αφορούσαν ακίνητα χαρακτηρισμένα ως διατηρητέα, εντός του σχεδίου πόλης του Δήμου Θεσσαλονίκης.

Παρά τη ρητή πρόβλεψη του ν. 3044/2002 για τη δυνατότητα μεταφοράς συντελεστή σε άλλες περιοχές, η Διοίκηση, επί μακρό διάστημα – από το 2002 έως και την άσκηση της αγωγής το 2017 – δεν προέβη ούτε στην έκδοση της κανονιστικής υπουργικής απόφασης για τις τεχνικές προδιαγραφές των σχετικών μελετών, ούτε στον καθορισμό των αναγκαίων Ζωνών Υποδοχής Συντελεστή (Ζ.Υ.Σ.).

Σύμφωνα με τους ενάγοντες, αυτή η παράλειψη είχε ως αποτέλεσμα την πλήρη αδρανοποίηση των τίτλων Μ.Σ.Δ. και, κατ’ επέκταση, την ουσιαστική αποστέρηση των περιουσιακών τους δικαιωμάτων. Πιο συγκεκριμένα, η ζημία των εναγόντων προσδιορίστηκε στην αντικειμενική αξία της δομήσιμης επιφάνειας που αναγραφόταν στους τίτλους Μ.Σ.Δ., η οποία, λόγω της αδυναμίας πραγματοποίησης της μεταφοράς, παρέμεινε ανεκμετάλλευτη. Με το σκεπτικό αυτό, κατέθεσαν αγωγή με την οποία ζητούσαν την αναγνώριση αποζημιωτικής ευθύνης του Ελληνικού Δημοσίου, βάσει του αρ. 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα περί αστικής ευθύνης του κράτους, και την καταβολή των σχετικών ποσών.

Το Δημόσιο, από την πλευρά του, υποστήριξε ότι η έκδοση των σχετικών διοικητικών πράξεων αποτελούσε αντικείμενο τεχνικής και πολεοδομικής εκτίμησης και, ως εκ τούτου, υπαγόταν στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης.

Τι έκρινε το Εφετείο;

Το Διοικητικό Εφετείο, εξετάζοντας την έφεση του Ελληνικού Δημοσίου, επικύρωσε πλήρως την κρίση του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου, το οποίο είχε ήδη απορρίψει τον βασικό ισχυρισμό του Δημοσίου περί διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης ως προς την έκδοση των κανονιστικών πράξεων. Κατά την ερμηνεία του Εφετείου, η εξουσιοδοτική διάταξη του νόμου συνιστά δέσμια αρμοδιότητα, καθώς ο νόμος προβλέπει με δεσμευτικό τρόπο τόσο τη διαδικασία όσο και τις προϋποθέσεις έκδοσης των σχετικών πράξεων.

Συνεπώς, η παράλειψη έκδοσης των εν λόγω πράξεων συνιστά παρανομία με ευθεία παραβίαση του άρθρου 17 του Συντάγματος, που κατοχυρώνει το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, καθώς και του άρθρου 24 παρ. 6, το οποίο επιβάλλει την υποχρέωση αποζημίωσης σε περιπτώσεις περιορισμών που επιβάλλονται για λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς.

Το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η μεταφορά συντελεστή δόμησης αποτελεί τον θεσμοθετημένο μηχανισμό έμμεσης αποζημίωσης για τέτοιου είδους περιορισμούς, και ότι η ματαίωσή του λόγω της αδράνειας της Διοίκησης ισοδυναμεί, ουσιαστικά, με στέρηση περιουσίας χωρίς αποζημίωση. Επιπλέον, έγινε επίκληση του αρ. 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, που θεμελιώνει την αστική ευθύνη του Δημοσίου για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του.

Παρομοίως, το Διοικητικό Εφετείο απέρριψε και τα επικουρικά επιχειρήματα του Ελληνικού Δημοσίου, τα οποία εστίαζαν στη μεταβολή του νομοθετικού πλαισίου με τον ν. 4495/2017. Ειδικότερα, το Δημόσιο υποστήριξε ότι, με την κατάργηση των αρ. 1-7 του ν. 3044/2002 και την εισαγωγή της Τράπεζας Δικαιωμάτων Δόμησης και Κοινοχρήστων Χώρων, οι εφεσίβλητοι θα μπορούσαν να λάβουν νέους τίτλους ή αποζημίωση, οπότε δεν υφίσταται πλέον ζημία ή έχει διακοπεί ο αιτιώδης σύνδεσμος.

Το Δικαστήριο απέρριψε και τους σχετικούς ισχυρισμούς τονίζοντας ότι κρίσιμος χρόνος για τη θεμελίωση της ευθύνης είναι η ημερομηνία άσκησης της αγωγής (1.9.2017), κατά την οποία η ζημία είχε ήδη επέλθει, λόγω της επί δεκαπενταετία αδράνειας της Διοίκησης. Η μεταγενέστερη νομοθετική ρύθμιση δεν μπορούσε να αναιρέσει αναδρομικά τις έννομες συνέπειες της προηγηθείσας παράλειψης.

Τελικά, το Εφετείο, βασιζόμενο στο αρ. 105 ΕισΝΑΚ αναγνώρισε την υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου να καταβάλει συνολικό ποσό 1.273.036,03 ευρώ ως αποζημίωση, βάσει της αντικειμενικής αξίας της μη αξιοποιήσιμης δομήσιμης επιφάνειας που ενσωματώνεται στους τίτλους Μ.Σ.Δ., καθώς και το ποσό των 700 ευρώ σε καθέναν εξ αυτών ως χρηματική ικανοποίηση λόγω ηθικής βλάβης.

Δείτε την απόφαση στην Qualex: ΔΕφΑθ 1137/2025

Λίγα λόγια για τον θεσμό: Μια χαμένη ευκαιρία;

Η Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης (ΜΣΔ) αποτελεί εδώ και δεκαετίες ένα από τα πιο φιλόδοξα αλλά και αμφιλεγόμενα εργαλεία του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα. Θεωρητικά, συνιστά έναν μηχανισμό κοινωνικής δικαιοσύνης και περιβαλλοντική και πολεοδομικής εξισορρόπησης καθώς βασικός σκοπόες της ρύθμισης είναι η αποκατάσταση της περιουσιακής θέσης ιδιοκτητών που στερούνται τη δυνατότητα δόμησης, εξαιτίας περιορισμών που τίθενται χάριν του δημοσίου συμφέροντος (π.χ. ρυμοτομία, προστασία μνημείων, αρχαιολογικές ζώνες). Στην πράξη όμως, ο θεσμός έχει παραμείνει ανενεργός ή ανεφάρμοστος, εξαιτίας νομοθετικών αστοχιών, αντισυνταγματικών πρόβλεψεων και αδράνειας της διοίκησης.

Τι προβλέπεται;

Η ΜΣΔ επιτρέπει σε έναν ιδιοκτήτη βαρυνόμενου ακινήτου, ο οποίος στερείται τη δυνατότητα δόμησης (λόγω απαλλοτρίωσης, προστασίας μνημείου, ρυμοτομίας ή αρχαιολογικού ενδιαφέροντος), να μεταφέρει το δικαίωμα δόμησης σε άλλο ακίνητο – το λεγόμενο ακίνητο υποδοχής – το οποίο βρίσκεται σε προκαθορισμένη Ζώνη Υποδοχής Συντελεστή (ΖΥΣ). Το ωφελούμενο αυτό ακίνητο αποκτά δικαίωμα πρόσθετης δόμησης, πέραν των συνήθως ισχυόντων πολεοδομικών ορίων, αλλά, υπό συγκεκριμένες και αυστηρά καθορισμένες προϋποθέσεις.

Οι περιοχές στις οποίες επιτρέπεται η υποδοχή του μεταφερόμενου συντελεστή ονομάζονται Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης (ΖΥΣ) και επιλέγονται με βάση πολεοδομικά κριτήρια, όπως η υφιστάμενη υποδομή, η οικιστική πυκνότητα και οι δυνατότητες επιβάρυνσης της περιοχής. Επίσης, δεν επιτρέπεται η εφαρμογή της ΜΣΔ σε περιοχές με αυστηρό προστατευτικό καθεστώς, όπως αρχαιολογικοί χώροι, παραδοσιακοί οικισμοί και ιστορικά κέντρα.

Με αυτό τον τρόπο, αντί να αποζημιώνεται με χρήματα από το Δημόσιο, ο ιδιοκτήτης μπορεί να αξιοποιήσει το δικαίωμα δόμησης που «έχασε», μεταφέροντάς το σε άλλο σημείο ή και πωλώντας τον σχετικό τίτλο μέσω της Ψηφιακής Τράπεζας Γης.

Το «πολύπαθο» νομικό πλαίσιο και η στάση του ΣτΕ

Η διαδικασία αυτή θεωρείται συνταγματικά θεμιτή, καθώς επιδιώκει να συγκεράσει τη συνταγματική προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς (αρ. 24 §6 Σ), του φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος (αρ. 24 §2 Σ) και της ιδιοκτησίας (αρ. 17 Σ). Ωστόσο, στην πράξη, η εφαρμογή του θεσμού υπήρξε ιδιαίτερα προβληματική.

Μεγάλο μέρος των παλαιότερων νομοθετικών ρυθμίσεων κρίθηκε αντισυνταγματικό από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κυρίως λόγω απουσίας ενσωμάτωσης της ΜΣΔ στον πολεοδομικό σχεδιασμό και έλλειψης αντικειμενικών πολεοδομικών κριτηρίων (ΣτΕ Ολ. 1071/1994, ΣτΕ Ολ. 2367/2007)

Έτσι, ο θεσμός βρέθηκε σε πολυετή αδράνεια λόγω των νομοτεχνικών ελλειμμάτων του προϋφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου (ν. 880/1979, 2300/1995 και 3044/2002). Ο νομοθέτης επιχείρησε να επανενεργοποιήσει τη ΜΣΔ με τους ν. 4495/2017 και ν. 4759/2020, με τον δεύτερο να εισάγει κρίσιμες καινοτόμες ρυθμίσεις, όπως:

• Τη θεσμοθέτηση της Ψηφιακής Τράπεζας Γης ως υποχρεωτικού μηχανισμού για την καταγραφή, παρακολούθηση και διαχείριση των τίτλων ΜΣΔ, ενισχύοντας τη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα του συστήματος.

• Την κατάργηση των διατάξεων περί Περιοχών Αυξημένης Επιβάρυνσης Συντελεστή (ΠΑΕΣ) και της Εισφοράς Περιβαλλοντικού Ισοζυγίου (ΕΠΙ), οι οποίες είχαν προκαλέσει σοβαρές συνταγματικές ενστάσεις και αφορούσαν τη χρήση ΜΣΔ ακόμη και για νομιμοποίηση αυθαιρέτων.

• Τη ρύθμιση της χωροθέτησης ΖΥΣ με προεδρικά διατάγματα, βάσει τεκμηριωμένων πολεοδομικών και περιβαλλοντικών κριτηρίων, και μετά από Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίμηση, όπως επιτάσσει η νομολογία του ΣτΕ.

Μέχρι σήμερα, παρά τις νομοθετικές προβλέψεις και τις εν εξελίξει διαδικασίες ήδη από το 2022, η οριοθέτηση των Ζωνών Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί στην Ελλάδα.

Μαρία Καραντουμάνη

πηγή daily.nb.org

View full Άρθρου